Le 09 avril 2020

Le contrôle de l’action du Gouvernement par le référé-liberté en temps Covid-19

En ces temps de crise sanitaire, où les décisions doivent être prises et exécutées à bref délai, en quelques heures parfois (mise en place du confinement par exemple), la procédure de référé-liberté est devenue l’outil de contrôle de l’action des administrations en première ligne dans la gestion de cette crise (Etat et hôpitaux principalement).

Et force est de constater que le jugement rapide de ces affaires par le juge administratif, prévu en 48h suivant l’enregistrement de la requête, correspond parfaitement aux impératifs de gestion au jour le jour de la crise. En effet, les contraintes administratives fortes imposées aux citoyens et aux entreprises doivent pouvoir être contrôlées, dans leur pertinence et leur proportionnalité, par le juge pendant le temps de la crise ; ce que ne permettrait pas le jugement traditionnel des affaires au fond, dans plusieurs mois. Les contraintes imposées par le Gouvernement pour faire face à la pandémie ayant principalement pour effet de restreindre temporairement les libertés individuelles (liberté d’aller et de venir, liberté de rassemblement voire liberté de culte) et les libertés économiques, les conditions de recevabilité du référé-liberté sont systématiquement jugées remplies et le juge administratif exerce ainsi son contrôle sur l’action, ou l’inaction fautive, de l’administration.

En ces temps de crise sanitaire, le référé-liberté s’est révélé comme la procédure la plus adaptée au respect de l’état de droit par les administrations, compte tenu de la nécessité d’une action administrative rapide.

Les conditions d’admission du référé-liberté sont traditionnellement strictes et limitent fortement le recours à ce type de procédure. L’article L. 521-2 du CJA dispose ainsi : «Saisi d’une demande en ce sens justifiée par l’urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures.»

Nous vous proposons de répertorier ci-dessous les principales décisions rendues depuis le début de la crise sanitaire Covid 19.

• Demande tendant à ordonner le confinement total de la population:

CE, ord., 22 mars 2020, 439674, syndicat des jeunes médecins

Cette requête est une illustration du bouleversement de nos repères, y compris juridiques.

Alors que le référé-liberté est traditionnellement utilisé par les personnes physiques ou morales estimant subir une restriction ou une suppression abusive, excessive, de leurs libertés fondamentales, le Syndicat des Jeunes Médecins demandait au CE d’enjoindre au Gouvernement de prendre des mesures de confinement plus drastiques, à savoir un confinement total de la population (avec livraison des repas aux domiciles de chacun), au nom de la liberté non moins fondamentale du droit au respect de la vie.

Ce référé-liberté pour autrui, pour protéger la sécurité et la santé des autres, est assez rare en pratique. A noter un précédent similaire à la Réunion, dans le cadre de la crise requin, où la Commune de Saint-Leu demandait au juge du référé-liberté que des mesures fortes soient prises par l’Etat pour remédier à cette crise : CE, ord., 13 août 2013, Ministre de l’Intérieur c/ Commune de Saint-Leu, à consulter ici : https://www.legifrance.gouv.fr/affichJuriAdmin.do?oldAction=rechJuriAdmin&idTexte=CETATEXT000027878251

Le CE se reconnaît compétent pour ordonner de telles mesures et après un contrôle de proportionnalité, rejette la demande.

Il enjoint en revanche au Gouvernement de préciser la portée de certains cas justifiant une sortie exceptionnelle du domicile (cela conduira à l’encadrement de la « sortie sportive » à 1h et à 1km maximum du domicile).

• Demande de fermeture des centres de rétention administrative :

CE, ord., 27 mars 2020, 439720, GISTI, ADDE, CIMADE

Alors que le Contrôleur Général des Lieux de Privations de Liberté (CGLPL) recommandait, par un communiqué en date du 17 mars 2020, de procéder sans délai à la fermeture temporaire des centres et locaux de rétention administrative, le CE rejette ce recours.

Pour en savoir plus, voir notre article sur cet arrêt : https://dugoujon-associes.fr/penal-vie-publique/fermeture-cra-covid19-conseil-etat/

• Nationalisation d’entreprises en difficulté ayant un rôle stratégique dans la production de de médicaments ou de matériel destiné à la lutte contre la pandémie :

CE, ord. 29 mars 2020, n°439798, Debout la France et M. Nicolas Dupont-Aignan

Les requérants sollicitaient que le CE enjoigne au Gouvernement de nationaliser deux entreprises en difficulté devant jouer un rôle important dans la lutte contre le Covid 19 (la seule entreprise en France produisant de la chloroquine et la seule entreprise en France produisant les bouteilles recevant l’oxygène nécessaire aux patients en réanimation).

Refus du CE au motif qu’une telle mesure, qui n’a pas de caractère provisoire, excède les mesures que peut prendre le CE en référé-liberté.

Il s’agit d’un rare cas où le CE considère que les mesures demandées, pourtant destinées à lutter contre la pandémie et donc à préserver le droit fondamental à la santé, excèdent son office.

Gageons que la doctrine contribuera à clarifier la frontière entre les mesures pouvant être demandées en référé-liberté (ex : confinement total, production de masques et test) de celles qui ne relèvent pas de l’office du juge (ex :nationalisation d’entreprises stratégiques). Au-travers des multiples cas de référé-liberté de la période, c’est l’office du juge du référé-liberté qui s’en trouvera précisé.

• Ouverture des marchés alimentaires couverts et en plein air :

CE, ord., 1er avril 2020, n°439762, Fédération nationale des marchés de France.

La Fédération nationale des marchés de France demandait, en référé-liberté, au CE de suspendre l’exécution des dispositions du  III de l’article 8 du décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, interdisant l’ouverture des marchés alimentaires, couverts ou en plein air. Elle demandait par ailleurs une injonction de rétablir le principe d’autorisation de la tenue des marchés alimentaires.

Le CE rejette le recours, en considérant notamment que les conditions d’accueil du public et de fonctionnement de ces marchés étaient substantiellement différentes et justifiaient une différence de traitement avec les commerces sédentaires.

Le CE juge que l’interdiction d’ouverture des marchés alimentaire était nécessaire, adaptée et proportionnée à l’objectif de sauvegarde de la santé publique qu’elle poursuit.

• Demande tendant à commander massivement des tests Covid 19 et à acquérir des traitements par l’hydroxychloroquine :

CE, ord., 4 avril 2020, n° 439904, 439905, CHU de la Guadeloupe.

Alors que le TA de la Guadeloupe avait fait droit à cette demande le 27 mars 2020 et enjoint au CHU local de procéder en urgence à l’acquisition massive de tests de dépistage Covid 19 et de traitements par l’hydroxychloroquine, malgré l’absence de consensus médical à ce stade quant à l’utilité d’un tel traitement, le CE rejette le recours, en considérant que le CHU disposait de stocks ou avait déjà passé des commandes afin de renforcer son stock de médicaments et qu’en l’état de la science, il n’était pas acquis que de tels traitements devaient être massivement administrés. Pour les tests de dépistage, le CE considère que les stocks sont en l’état suffisants. S’ils ne permettent pas de tester l’ensemble de la population de la Guadeloupe, le CE considère qu’une telle situation ne caractérise pas une atteinte grave à une liberté fondamentale.

• A la Réunion, demande tendant à mettre en place un dépistage plus important de la population et des soignants, de réaliser un approvisionnement plus massif en masques et en médicaments :

TA de la Réunion, ord., 6 avril 2020, n°2000289, BELLON et autres

Sur la base de l’ordonnance rendue par le Conseil d’État le 4 avril 2020, le TA de la Réunion a rejeté l’ensemble des demandes tendant à délivrer à l’ARS et au Préfet les injonctions susvisées.

Pour consulter le texte de cette ordonnance dans son intégralité, avec un rapide commentaire, vous pouvez consulter un article sur notre blog : https://dugoujon-associes.fr/penal-vie-publique/covid19-refere-liberte-tribunal-administratif-reunion/

Eric DUGOUJON